Quelle politique législative pour un nouveau gouvernement ? A propos d'un besoin ignoré.

Quelle politique législative pour un nouveau gouvernement ? La question en amène une autre. Quel gouvernement pour quelle politique législative ? La question n'est jamais posée. Elle semble être ignorée des politiques et des juristes. L'idée de politique législative est dissoute entre les notions de politique publique, de procédure parlementaire, de pouvoir politique, de réforme législative... Pourtant ces notions ne la remplacent pas.

L'expression "politique législative", désignant l'art du gouvernement dans le Droit, est rare, et pour cause. Elle est ignorée.

Elle semble du reste échapper au droit privé comme au droit public, le droit constitutionnel permettant assez largement de voter des lois peu utiles. Si l'on parle ces jours des ordonnances c'est en termes vagues et politiques (respect du Parlement, exigence de la démocratie...) et pour le fond (le projet concerne le droit du travail). Si l'on avait noté que le Président HOLLANDE avait relaté le fait de trop de textes... ce n'était qu'un discours.

Pourquoi a-t-on besoin d'une politique législative ?

Parce que de nombreux acteurs politiques disent avoir voté de longues lois qui n'ont rien changé à un domaine qu'il connaissait bien. Il est donc question d'efficacité du droit. Non d'un efficacité interne, intrinsèque, dont les professeurs peuvent être les experts. Au-delà, il y a une question politique (comment se présente un texte) et social (comment imagine-t-on qu'il s'applique).

Comme la question n'est jamais posée, aucun président n'envisage de la traiter. Aucun Premier ministre non plus. Si tel était le cas aurait-peut être un jour nommé un secrétaire d'Etat chargé de la politique législative. Il aurait été chargé, sans avoir à orienter les textes, de les expertiser et même s'ils ont été écrit à Bercy, ou ailleurs.

Mais aucun ministre n'a jamais été en charge de la politique législative. Les ministères, qui semblent parfois comme des SCP jalouses de leurs compétences, au lieu de travailler dans un gouvernement uni, profiteraient de cette volonté d'une politique législative.

Fadaise penseront les initiés : l'expertise se déploie à chaque étape de la conception et de la discussion des textes. Oui et non. L'actuelle conception des textes fait que le fond est mélangé aux formes (qui évoque la politique législative) et chaque acteur tire à lui une modification validant son point de vue (bataille juridique qui entrave l'effet des lois).

Fadaise : tout acteur est un expert de la politique législative. Oui et non, et surtout non. Nombre de parlementaire ne savent pas ce qu'ils votent, ils suivent l'avis des 5 collègues qui suivent le texte. Après des années d'expérience, leur connaissance du droit peut être limitée (la mandat unique pourrait changer les choses).

La difficulté première vient de l'extraordinaire complexité de l'appareil juridique (dix mille lois, 50 codes, cent mille décrets... personne ne sait exactement). Mille directives et règlements européens. Mille décisions de justice.

S'il faut une politique législative c'est parce que le Droit, le système juridique actuel, porte en lui-même une très grande force d'inertie. Changer un énoncé exige d'en changer cinq autres. On le fait souvent mal. Parfois pas. Et si c'est fait la chose est parfois insuffisante.

Les lois de cent articles n'ont ainsi que peu d'effets : les parlementaires en attestent qui attestent tous que la fonction semble inutile, elle ne permet pas de changer les choses, contrairement aux actions des maires !

L'efficacité politique et juridique suppose une action gouvernementale forte. Pour que les nouveaux notaires à qui l'on promet des offices ne soient pas concurrencés par ceux déjà installés ! Pour qu'une grande loi de séparation bancaire n'aboutisse pas qu'à séparer 1% des activités des banques qui sont jugées spéculatives ! Une loi pour 1% ? Pour que les peines alternatives ou je ne sais comment on doit dire ne restent pas des lignes de lois...

On pourrait prendre cent exemples.

Une politique législative prend :

- un membre du gouvernement qui en a la charge ;
- peu de textes et des textes courts (les rédacteurs ont des phrases d'une longueur étonnante) ;
- des principes qui évitent les longueurs et permettent des abrogations implicites ;
- des jeux techniques nouveaux renforçant l'effet des textes (la créativité sera sans doute une condition de l'innovation législative...) ;
- on peut ajouter la condition de lisibilité de la loi qui, souvent brandie, n'est pas manifeste.

Un bon gouvernement fait du bon droit grâce à un Parlement aligné sur cet objectif. C'est cela une (bonne) politique législative. Cela suppose aussi de lutter au plan politique contre les amendements qui font plaisir à tel ou tel, la loi doit redevenir générale (pour saisir - ô paradoxe - toute situation pratique spéciale).

Voilà qui suppose un acte de croyance en la loi, alors qu'elle peut être malmenée par les textes européens. Et par la loi. La loi qui change la loi. Et qui épuise tous les acteurs, à commencer par les administrations !

Cette bonne politique législative doit influencer la composition du gouvernement. Mais pas seulement. Elle doit aussi convaincre chaque ministre et qu'une longue et complexe loi qui porterait leur nom ne vaut pas une loi incisive de la République.

Là aussi il faudra casser les codes et pratiques de la droite et de la gauche. L'une et l'autre ont cru que c'était une affaire de conseiller et de cabinets ! Quelle ignorance.

La rédaction de la loi est une affaire politique. Une affaire de politique législative.

Il est temps d'en finir avec les lois vaines.