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La sécurité du système bancaire encore en question. Dans une affaire Caisse d'épargne, le juge annule le blâme et la sanction de 20 M€ de feue la Commission bancaire dans le cadre de la régulation bancaire (Conseil d'État 8 nov. 2010, inédit)
La solution ici relevée paraît être pour hier : la Commission bancaire a été enterrée dans la réforme de l'ACP (Autorité de contrôle prudentiel). Mais en sommes-nous si certains ? L'ACP n'est-elle pas en trop de points un habillage de l'ancienne Commission bancaire ? Or le bilan de cette dernière inquiète et la présente décision se fait l'écho de cette inquiétude. Sans contrôles efficaces, point de sécurité financière et bancaire ! L'arrêt reproduit ci-dessous illustre la chose (voyez ci-dessous en format pdf la décision annulée).
La Caisse d'épargne avait été poursuivie suite à une perte de 750 millions d'euros dans sa salle des marchés, a priori en raison d'un défaut de contrôle efficace de ces activités de marchés. La Commission, en pleine crise financière, ne fut pas capable de faire des contrôles des banques couplés à des poursuites et sanctions qui fussent régulières en droit (en application de l'article L. 613-21 du Code monétaire et financier, disposition alors applicable, ce que le Conseil d'État ne mentionne pas).
Dans l'affaire ci-dessous rapportée, l'organe central du réseau Caisse d'épargne s'en sort donc sans sanction. C'est très symbolique s'agissant d'un organe devant contrôler les banques régionales ! Voilà cet organe, chargé d'une mission de service public, pris en faute... ? Et la Commission bancaire est incapable de mener la procédure à son meilleur terme faisant de la Caisse nationale des CE (CNCE, organe désormais fusionné dans "BPCE"), organe central, la victime d'un "procès" irrégulier... La presse l'avait immédiatement relaté :
e-artilce de l'Agefi
Mais le commentaire usuel selon lequel seule la procédure est nulle, non pas le fond, ne tient pas. Quand une procédure est annulée, l'irrégularité formelle purge presque entièrement les reproches de fond ! La perte exceptionnelle de 750 millions d'euros de la salle des marchés de la CNCE restera un événement sans reproche ni sanction. La décision rappelle une précédente décision, dans une affaire Dubus, où la Cour européenne avait condamné la France pour sa procédure via la Commission bancaire (1). Le juge administratif français suit désormais cette jurisprudence...
La commission bancaire fut donc en échec.
Pourquoi en l'espèce ?
Parce que l'un des membres de la formation de la commission qui prononça la sanction était également membre de la formation qui décida l'ouverture d'une enquête !
Ce fait contrarie manifestement la règle qui veut que les personnes qui décident l'ouverture d'une enquête (instruction) et suivent les contrôles ne puissent juger, sanctionner, ces personnes poursuivies. Dans un régime démocratique garantissant les droits de l'homme, la fonction de poursuite est séparée de la fonction de justice. Le policier n'est pas juge !
La solution juridique n'est pas nouvelle et l'arrêt ne sera donc pas publié au recueil Lebon.
Voilà sur quoi bute la Commission bancaire. On laissera le lecteur deviner ce que des salariés risqueraient s'ils faisaient un faute de cette nature.
Il est regrettable que cela échappe à un membre de la Commission bancaire - cité par l'arrêt, mais encore à ses autres membres, dont son président, mais encore et également aux services administratifs de la Commission. Cette dernière n'aurait-elle pas dû prendre des conseils juridiques externes pour faire suivre les aspects juridiques ? En effet, l'annulation de la décision de la Commission bancaire, par cet arrêt, était inévitable. De ce fait, la solution de pur droit que donne le Conseil d'Etat n'a aucun intérêt ; le corps de l'arrêt le dit parfaitement en citant un précédent arrêt de la Cour européenne.
Les pouvoirs publics ne veulent pas l'admettre mais, pourtant, dans la régulation tout commence et finit (l'espèce) par le droit ! Et dans le milieu des économistes et/ou des administrateurs le droit est accessoire ou bien n'en subsiste qu'une vision administrative qui n'est souvent pas opérationnelle devant un juge supérieur.
L'État est sans son droit ! Ses autorités aussi !
Ce défaut culturel s'observe dans ce qu'était l'organisation de la Commission bancaire. Loin après diverses directions, on trouve dans l'organigramme de la Commission bancaire un "directeur des services et du secrétariat juridique". On a l'impression qu'il n'y a pas de directeur des affaires juridiques. Nous craignions de ne pas exagérer en disant que cela témoigne de la vision du droit que le couple Banque de France-Commission bancaire a du droit (après lecture du rapport annuel de la Commission pour 2008, année des premiers faits de l'espèce) : celui qui gère les services fait fonction de directeur juridique ou plutôt de chef du "secrétariat juridique" ?
Cet échec de la Commission bancaire a-t-elle eu des suites. La régulation bancaire reste-t-elle entre les mains des mêmes femmes et des mêmes hommes ? Ce n'est pas là un commentaire journalistique, mais bien juridique. Le juge doit être exemplaire, et lui-même respecter les règles ; on le demande à tous les magistrats et au quotidien. On espèrera donc que la composition des formations de l'ACP ont été modifiés au plus profond pour attacher aux futures décisions de l'ACP le maximum d'autorité. Le fait n'échappe pas au droit ; la gestion réelle n'échappe pas au droit, parce que ce dernier n'est que le moyen technique d'un pouvoir universel et éternel, celui de la Justice. Car c'est bien un peu de lui que le pouvoir non-théorisé de la régulation capte.
Loin de ces questions, cette décision dut être une occasion de sortir le Champagne pour le banquier.
1) Cour Européenne des Droits de l'Homme, 11 juin 2009 (cas AFFAIRE DUBUS S.A. c. FRANCE), 5e SECTION, AFFAIRE DUBUS S.A. c. France, Requête no 5242/04
---------------
Texte emprunté à la base publique Légifrance
Conseil d'État
N° 329384
Inédit au recueil Lebon
9ème et 10ème sous-sections réunies
M. Vigouroux, président
Mme Karin Ciavaldini, rapporteur
M. Collin Pierre, commissaire du gouvernement
SCP BORE ET SALVE DE BRUNETON ; SCP CELICE, BLANCPAIN, SOLTNER, avocats
lecture du lundi 8 novembre 2010
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu 1°), sous le numéro 329384, le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 2 juillet et 2 octobre 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE, dont le siège est 5 rue Masseran à Paris (75007), représentée par le président de son directoire en exercice ; la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision du 19 juin 2009 par laquelle la Commission bancaire a renvoyé la procédure ouverte contre elle, en ce qui concerne les griefs contenus dans la lettre du 30 mars 2009, devant une formation ne comprenant aucun des membres qui ont siégé lors de la délibération ayant retenu ces griefs ou lors de l'audience du 2 juin 2009, et abandonné les poursuites pour les autres griefs de la procédure ;
Vu 2°), sous le numéro 330042, le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 24 juillet et 23 octobre 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE, dont le siège est 5 rue Masseran à Paris (75007), représentée par le président de son directoire en exercice ; la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision du 15 juillet 2009 par laquelle la Commission bancaire lui a infligé un blâme et une amende d'un montant de vingt millions d'euros ;
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code monétaire et financier ;
Vu l'ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 ;
Vu le règlement n° 97-02 du 21 février 1997 du comité de la réglementation bancaire et financière ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Karin Ciavaldini, chargée des fonctions de Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE et de la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat de la Commission bancaire,
- les conclusions de M. Pierre Collin, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE et à la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat de la Commission bancaire ;
Considérant que les pourvois de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE sont dirigés contre des décisions de la Commission bancaire des 19 juin et 15 juillet 2009 ayant pour objet, pour la première, le renvoi devant une autre formation s'agissant de certains griefs de la procédure ouverte à son encontre et l'abandon des poursuites s'agissant des autres griefs et, pour la seconde, le prononcé de sanctions disciplinaires à son encontre ; qu'eu égard à leur objet, il y a lieu de les joindre pour y statuer par une seule décision ;
Sur le pourvoi n° 329384 dirigé contre la décision de la Commission bancaire du 19 juin 2009 :
Considérant que la décision de la Commission bancaire en date du 19 juin 2009, prise dans le cadre d'une procédure conduisant à une décision rendue en application de l'article L. 613-21 du code monétaire et financier, constitue une mesure d'administration de la justice qui n'est pas susceptible de recours en tant qu'elle renvoie l'affaire à une formation autrement composée ; qu'en tant qu'elle a décidé l'abandon des poursuites pour les autres griefs de la procédure, elle ne fait pas grief à la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE ; que, par conséquent, le pourvoi de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE dirigé contre cette décision n'est pas recevable ;
Sur le pourvoi n° 330042 dirigé contre la décision de la Commission bancaire du 15 juillet 2009 :
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ;
Considérant qu'aux termes du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) publiquement (...) par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (...) ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 613-1 du code monétaire et financier, alors en vigueur : La Commission bancaire est chargée de contrôler le respect par les établissements de crédit des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables et de sanctionner les manquements constatés ; qu'en vertu des articles L. 613-6 et suivants du même code, alors en vigueur, des contrôles sur pièces et sur place sont effectués par le secrétariat général de la Commission bancaire, sur instruction de la Commission bancaire, qui détermine les documents et informations qui doivent lui être remis et peut, en outre, demander aux personnes soumises à son contrôle tous renseignements et documents et tous éclaircissements ou justifications nécessaires à l'exercice de sa mission et à leurs commissaires aux comptes tout renseignement sur l'activité et sur la situation financière de l'entité qu'ils contrôlent ; que le I de l'article L. 613-21 du même code, alors en vigueur, dispose : Si un établissement de crédit (...) a enfreint une disposition législative ou réglementaire afférente à son activité, (...) la Commission bancaire, sous réserve des compétences de l'Autorité des marchés financiers, peut prononcer l'une des sanctions disciplinaires suivantes : / 1. l'avertissement ; / 2. le blâme ; / 3. l'interdiction, à titre temporaire ou définitif, d'effectuer certaines opérations et toutes autres limitations dans l'exercice de l'activité ; / 4. la suspension temporaire de l'une ou de plusieurs des personnes mentionnées à l'article L. 511-13 et à l'article L. 532-2 avec ou sans nomination d'administrateur provisoire ; / 5. la démission d'office de l'une ou de plusieurs de ces mêmes personnes avec ou sans nomination d'administrateur provisoire ; / 6. la radiation de l'établissement de crédit (...) de la liste des établissements de crédit (...) agréés avec ou sans nomination d'un liquidateur (...) ; qu'aux termes du I de l'article L. 613-23 du même code, alors en vigueur : Lorsque la Commission bancaire statue en application de l'article L. 613-21, elle est une juridiction administrative ; qu'aux termes de l'article R. 613-4 du même code, alors en vigueur : Lorsque la Commission bancaire décide l'ouverture d'une procédure disciplinaire, elle porte à la connaissance de l'établissement de crédit ou de l'entreprise d'investissement (...) les faits qui seraient susceptibles de constituer des infractions (...) ;
Considérant que la possibilité conférée à une juridiction de se saisir de son propre mouvement d'affaires qui entrent dans le domaine de compétence qui lui est attribué n'est pas, en soi, contraire à l'exigence d'équité dans le procès énoncée par les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que, toutefois, ce pouvoir doit être suffisamment encadré pour ne pas donner à penser que les membres de la formation disciplinaire tiennent les faits visés par la décision d'ouverture de la procédure ou la notification subséquente des griefs comme d'ores et déjà établis ou leur caractère répréhensible au regard des règles ou principes à appliquer comme d'ores et déjà reconnu, en méconnaissance du principe d'impartialité rappelé par l'article 6 précité ; qu'ainsi que l'a jugé la Cour européenne des droits de l'homme par l'arrêt du 11 juin 2009 rendu dans l'affaire Dubus S.A. contre France, cet encadrement était insuffisant dans le cas de la Commission bancaire, au regard de l'étendue des pouvoirs dont elle disposait, couvrant à la fois le contrôle des établissements de crédit, la décision d'ouvrir une procédure disciplinaire et de définir les griefs reprochés, l'instruction de la procédure et le prononcé des sanctions disciplinaires ; qu'eu égard à l'insuffisance des garanties dont la procédure était entourée, la circonstance que les mêmes personnes se prononcent sur la décision de poursuivre, d'une part, et sur la sanction, d'autre part, était de nature à faire naître un doute objectivement justifié sur l'impartialité de cette juridiction ;
Considérant qu'à la suite d'un premier contrôle qu'elle avait diligenté, relatif à l'activité de gestion pour compte propre de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE, la Commission bancaire a, par une délibération du 3 novembre 2008, décidé d'engager une procédure disciplinaire à l'encontre de cet établissement, fondée sur plusieurs griefs tirés de manquements présumés aux dispositions du règlement n° 97-02 du comité de la réglementation bancaire et financière relatif au contrôle interne des établissements de crédit et des entreprises d'investissement ; que ces griefs ont été communiqués à l'établissement par un courrier du 12 novembre 2008 ; qu'à la suite d'un second contrôle portant sur la même activité, la Commission bancaire a, lors d'une délibération en date du 23 mars 2009, retenu d'autres griefs à l'encontre de l'établissement, tirés de manquements présumés aux dispositions du même règlement ; que ces derniers griefs ont été notifiés à la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE par un courrier du 30 mars 2009 ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que M. Jachiet, membre suppléant de la Commission bancaire, qui a siégé lors de l'audience du 8 juillet 2009 au cours de laquelle ont été examinés les griefs qui avaient été maintenus contre la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE et à la suite de laquelle a été prise la décision attaquée du 15 juillet 2009 infligeant des sanctions disciplinaires à la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE, avait également participé à la délibération du 3 novembre 2008, qui avait décidé l'ouverture d'une procédure disciplinaire à l'encontre de cet établissement ; que les faits examinés lors de l'audience du 8 juillet 2009 et ceux retenus lors de la délibération du 3 novembre 2008, étaient, pour certains, identiques ; qu'ils avaient été relevés à la suite de deux contrôles rapprochés dans le temps et portant sur la même branche d'activité de l'établissement ; qu'ils se rattachaient aux prescriptions de mêmes articles du règlement n° 97-02 ; qu'ainsi, alors même que, par la décision du 19 juin 2009, la Commission bancaire avait décidé l'abandon des poursuites engagées sur le fondement des griefs autres que ceux contenus dans la lettre du 30 mars 2009, la procédure suivie par la Commission bancaire a méconnu l'exigence d'impartialité rappelée par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que, dès lors, la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE est fondée à soutenir que la décision du 15 juillet 2009 est entachée d'irrégularité et à en demander l'annulation pour ce motif ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que, dans l'affaire enregistrée sous le numéro 329384, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE le versement de la somme que demande la Commission bancaire au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans l'affaire enregistrée sous le numéro 330042, ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE, qui n'est pas la partie perdante, le versement de la somme que demande la Commission bancaire au même titre ;
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE enregistré sous le n° 329384 est rejeté.
Article 2 : La décision du 15 juillet 2009 de la Commission bancaire est annulée.
Article 3 : Les conclusions de la Commission bancaire présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative dans les affaires n° 329384 et n° 330042 sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE BPCE, à la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et, en application de l'article 22 de l'ordonnance du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance, à l'Autorité de contrôle prudentiel.
La Caisse d'épargne avait été poursuivie suite à une perte de 750 millions d'euros dans sa salle des marchés, a priori en raison d'un défaut de contrôle efficace de ces activités de marchés. La Commission, en pleine crise financière, ne fut pas capable de faire des contrôles des banques couplés à des poursuites et sanctions qui fussent régulières en droit (en application de l'article L. 613-21 du Code monétaire et financier, disposition alors applicable, ce que le Conseil d'État ne mentionne pas).
Dans l'affaire ci-dessous rapportée, l'organe central du réseau Caisse d'épargne s'en sort donc sans sanction. C'est très symbolique s'agissant d'un organe devant contrôler les banques régionales ! Voilà cet organe, chargé d'une mission de service public, pris en faute... ? Et la Commission bancaire est incapable de mener la procédure à son meilleur terme faisant de la Caisse nationale des CE (CNCE, organe désormais fusionné dans "BPCE"), organe central, la victime d'un "procès" irrégulier... La presse l'avait immédiatement relaté :
e-artilce de l'Agefi
Mais le commentaire usuel selon lequel seule la procédure est nulle, non pas le fond, ne tient pas. Quand une procédure est annulée, l'irrégularité formelle purge presque entièrement les reproches de fond ! La perte exceptionnelle de 750 millions d'euros de la salle des marchés de la CNCE restera un événement sans reproche ni sanction. La décision rappelle une précédente décision, dans une affaire Dubus, où la Cour européenne avait condamné la France pour sa procédure via la Commission bancaire (1). Le juge administratif français suit désormais cette jurisprudence...
La commission bancaire fut donc en échec.
Pourquoi en l'espèce ?
Parce que l'un des membres de la formation de la commission qui prononça la sanction était également membre de la formation qui décida l'ouverture d'une enquête !
Ce fait contrarie manifestement la règle qui veut que les personnes qui décident l'ouverture d'une enquête (instruction) et suivent les contrôles ne puissent juger, sanctionner, ces personnes poursuivies. Dans un régime démocratique garantissant les droits de l'homme, la fonction de poursuite est séparée de la fonction de justice. Le policier n'est pas juge !
La solution juridique n'est pas nouvelle et l'arrêt ne sera donc pas publié au recueil Lebon.
Voilà sur quoi bute la Commission bancaire. On laissera le lecteur deviner ce que des salariés risqueraient s'ils faisaient un faute de cette nature.
Il est regrettable que cela échappe à un membre de la Commission bancaire - cité par l'arrêt, mais encore à ses autres membres, dont son président, mais encore et également aux services administratifs de la Commission. Cette dernière n'aurait-elle pas dû prendre des conseils juridiques externes pour faire suivre les aspects juridiques ? En effet, l'annulation de la décision de la Commission bancaire, par cet arrêt, était inévitable. De ce fait, la solution de pur droit que donne le Conseil d'Etat n'a aucun intérêt ; le corps de l'arrêt le dit parfaitement en citant un précédent arrêt de la Cour européenne.
Les pouvoirs publics ne veulent pas l'admettre mais, pourtant, dans la régulation tout commence et finit (l'espèce) par le droit ! Et dans le milieu des économistes et/ou des administrateurs le droit est accessoire ou bien n'en subsiste qu'une vision administrative qui n'est souvent pas opérationnelle devant un juge supérieur.
L'État est sans son droit ! Ses autorités aussi !
Ce défaut culturel s'observe dans ce qu'était l'organisation de la Commission bancaire. Loin après diverses directions, on trouve dans l'organigramme de la Commission bancaire un "directeur des services et du secrétariat juridique". On a l'impression qu'il n'y a pas de directeur des affaires juridiques. Nous craignions de ne pas exagérer en disant que cela témoigne de la vision du droit que le couple Banque de France-Commission bancaire a du droit (après lecture du rapport annuel de la Commission pour 2008, année des premiers faits de l'espèce) : celui qui gère les services fait fonction de directeur juridique ou plutôt de chef du "secrétariat juridique" ?
Cet échec de la Commission bancaire a-t-elle eu des suites. La régulation bancaire reste-t-elle entre les mains des mêmes femmes et des mêmes hommes ? Ce n'est pas là un commentaire journalistique, mais bien juridique. Le juge doit être exemplaire, et lui-même respecter les règles ; on le demande à tous les magistrats et au quotidien. On espèrera donc que la composition des formations de l'ACP ont été modifiés au plus profond pour attacher aux futures décisions de l'ACP le maximum d'autorité. Le fait n'échappe pas au droit ; la gestion réelle n'échappe pas au droit, parce que ce dernier n'est que le moyen technique d'un pouvoir universel et éternel, celui de la Justice. Car c'est bien un peu de lui que le pouvoir non-théorisé de la régulation capte.
Loin de ces questions, cette décision dut être une occasion de sortir le Champagne pour le banquier.
1) Cour Européenne des Droits de l'Homme, 11 juin 2009 (cas AFFAIRE DUBUS S.A. c. FRANCE), 5e SECTION, AFFAIRE DUBUS S.A. c. France, Requête no 5242/04
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Texte emprunté à la base publique Légifrance
Conseil d'État
N° 329384
Inédit au recueil Lebon
9ème et 10ème sous-sections réunies
M. Vigouroux, président
Mme Karin Ciavaldini, rapporteur
M. Collin Pierre, commissaire du gouvernement
SCP BORE ET SALVE DE BRUNETON ; SCP CELICE, BLANCPAIN, SOLTNER, avocats
lecture du lundi 8 novembre 2010
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu 1°), sous le numéro 329384, le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 2 juillet et 2 octobre 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE, dont le siège est 5 rue Masseran à Paris (75007), représentée par le président de son directoire en exercice ; la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision du 19 juin 2009 par laquelle la Commission bancaire a renvoyé la procédure ouverte contre elle, en ce qui concerne les griefs contenus dans la lettre du 30 mars 2009, devant une formation ne comprenant aucun des membres qui ont siégé lors de la délibération ayant retenu ces griefs ou lors de l'audience du 2 juin 2009, et abandonné les poursuites pour les autres griefs de la procédure ;
Vu 2°), sous le numéro 330042, le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 24 juillet et 23 octobre 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE, dont le siège est 5 rue Masseran à Paris (75007), représentée par le président de son directoire en exercice ; la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision du 15 juillet 2009 par laquelle la Commission bancaire lui a infligé un blâme et une amende d'un montant de vingt millions d'euros ;
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code monétaire et financier ;
Vu l'ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 ;
Vu le règlement n° 97-02 du 21 février 1997 du comité de la réglementation bancaire et financière ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Karin Ciavaldini, chargée des fonctions de Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE et de la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat de la Commission bancaire,
- les conclusions de M. Pierre Collin, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE et à la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat de la Commission bancaire ;
Considérant que les pourvois de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE sont dirigés contre des décisions de la Commission bancaire des 19 juin et 15 juillet 2009 ayant pour objet, pour la première, le renvoi devant une autre formation s'agissant de certains griefs de la procédure ouverte à son encontre et l'abandon des poursuites s'agissant des autres griefs et, pour la seconde, le prononcé de sanctions disciplinaires à son encontre ; qu'eu égard à leur objet, il y a lieu de les joindre pour y statuer par une seule décision ;
Sur le pourvoi n° 329384 dirigé contre la décision de la Commission bancaire du 19 juin 2009 :
Considérant que la décision de la Commission bancaire en date du 19 juin 2009, prise dans le cadre d'une procédure conduisant à une décision rendue en application de l'article L. 613-21 du code monétaire et financier, constitue une mesure d'administration de la justice qui n'est pas susceptible de recours en tant qu'elle renvoie l'affaire à une formation autrement composée ; qu'en tant qu'elle a décidé l'abandon des poursuites pour les autres griefs de la procédure, elle ne fait pas grief à la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE ; que, par conséquent, le pourvoi de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE dirigé contre cette décision n'est pas recevable ;
Sur le pourvoi n° 330042 dirigé contre la décision de la Commission bancaire du 15 juillet 2009 :
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ;
Considérant qu'aux termes du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) publiquement (...) par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (...) ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 613-1 du code monétaire et financier, alors en vigueur : La Commission bancaire est chargée de contrôler le respect par les établissements de crédit des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables et de sanctionner les manquements constatés ; qu'en vertu des articles L. 613-6 et suivants du même code, alors en vigueur, des contrôles sur pièces et sur place sont effectués par le secrétariat général de la Commission bancaire, sur instruction de la Commission bancaire, qui détermine les documents et informations qui doivent lui être remis et peut, en outre, demander aux personnes soumises à son contrôle tous renseignements et documents et tous éclaircissements ou justifications nécessaires à l'exercice de sa mission et à leurs commissaires aux comptes tout renseignement sur l'activité et sur la situation financière de l'entité qu'ils contrôlent ; que le I de l'article L. 613-21 du même code, alors en vigueur, dispose : Si un établissement de crédit (...) a enfreint une disposition législative ou réglementaire afférente à son activité, (...) la Commission bancaire, sous réserve des compétences de l'Autorité des marchés financiers, peut prononcer l'une des sanctions disciplinaires suivantes : / 1. l'avertissement ; / 2. le blâme ; / 3. l'interdiction, à titre temporaire ou définitif, d'effectuer certaines opérations et toutes autres limitations dans l'exercice de l'activité ; / 4. la suspension temporaire de l'une ou de plusieurs des personnes mentionnées à l'article L. 511-13 et à l'article L. 532-2 avec ou sans nomination d'administrateur provisoire ; / 5. la démission d'office de l'une ou de plusieurs de ces mêmes personnes avec ou sans nomination d'administrateur provisoire ; / 6. la radiation de l'établissement de crédit (...) de la liste des établissements de crédit (...) agréés avec ou sans nomination d'un liquidateur (...) ; qu'aux termes du I de l'article L. 613-23 du même code, alors en vigueur : Lorsque la Commission bancaire statue en application de l'article L. 613-21, elle est une juridiction administrative ; qu'aux termes de l'article R. 613-4 du même code, alors en vigueur : Lorsque la Commission bancaire décide l'ouverture d'une procédure disciplinaire, elle porte à la connaissance de l'établissement de crédit ou de l'entreprise d'investissement (...) les faits qui seraient susceptibles de constituer des infractions (...) ;
Considérant que la possibilité conférée à une juridiction de se saisir de son propre mouvement d'affaires qui entrent dans le domaine de compétence qui lui est attribué n'est pas, en soi, contraire à l'exigence d'équité dans le procès énoncée par les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que, toutefois, ce pouvoir doit être suffisamment encadré pour ne pas donner à penser que les membres de la formation disciplinaire tiennent les faits visés par la décision d'ouverture de la procédure ou la notification subséquente des griefs comme d'ores et déjà établis ou leur caractère répréhensible au regard des règles ou principes à appliquer comme d'ores et déjà reconnu, en méconnaissance du principe d'impartialité rappelé par l'article 6 précité ; qu'ainsi que l'a jugé la Cour européenne des droits de l'homme par l'arrêt du 11 juin 2009 rendu dans l'affaire Dubus S.A. contre France, cet encadrement était insuffisant dans le cas de la Commission bancaire, au regard de l'étendue des pouvoirs dont elle disposait, couvrant à la fois le contrôle des établissements de crédit, la décision d'ouvrir une procédure disciplinaire et de définir les griefs reprochés, l'instruction de la procédure et le prononcé des sanctions disciplinaires ; qu'eu égard à l'insuffisance des garanties dont la procédure était entourée, la circonstance que les mêmes personnes se prononcent sur la décision de poursuivre, d'une part, et sur la sanction, d'autre part, était de nature à faire naître un doute objectivement justifié sur l'impartialité de cette juridiction ;
Considérant qu'à la suite d'un premier contrôle qu'elle avait diligenté, relatif à l'activité de gestion pour compte propre de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE, la Commission bancaire a, par une délibération du 3 novembre 2008, décidé d'engager une procédure disciplinaire à l'encontre de cet établissement, fondée sur plusieurs griefs tirés de manquements présumés aux dispositions du règlement n° 97-02 du comité de la réglementation bancaire et financière relatif au contrôle interne des établissements de crédit et des entreprises d'investissement ; que ces griefs ont été communiqués à l'établissement par un courrier du 12 novembre 2008 ; qu'à la suite d'un second contrôle portant sur la même activité, la Commission bancaire a, lors d'une délibération en date du 23 mars 2009, retenu d'autres griefs à l'encontre de l'établissement, tirés de manquements présumés aux dispositions du même règlement ; que ces derniers griefs ont été notifiés à la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE par un courrier du 30 mars 2009 ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que M. Jachiet, membre suppléant de la Commission bancaire, qui a siégé lors de l'audience du 8 juillet 2009 au cours de laquelle ont été examinés les griefs qui avaient été maintenus contre la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE et à la suite de laquelle a été prise la décision attaquée du 15 juillet 2009 infligeant des sanctions disciplinaires à la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE, avait également participé à la délibération du 3 novembre 2008, qui avait décidé l'ouverture d'une procédure disciplinaire à l'encontre de cet établissement ; que les faits examinés lors de l'audience du 8 juillet 2009 et ceux retenus lors de la délibération du 3 novembre 2008, étaient, pour certains, identiques ; qu'ils avaient été relevés à la suite de deux contrôles rapprochés dans le temps et portant sur la même branche d'activité de l'établissement ; qu'ils se rattachaient aux prescriptions de mêmes articles du règlement n° 97-02 ; qu'ainsi, alors même que, par la décision du 19 juin 2009, la Commission bancaire avait décidé l'abandon des poursuites engagées sur le fondement des griefs autres que ceux contenus dans la lettre du 30 mars 2009, la procédure suivie par la Commission bancaire a méconnu l'exigence d'impartialité rappelée par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que, dès lors, la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE est fondée à soutenir que la décision du 15 juillet 2009 est entachée d'irrégularité et à en demander l'annulation pour ce motif ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que, dans l'affaire enregistrée sous le numéro 329384, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE le versement de la somme que demande la Commission bancaire au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans l'affaire enregistrée sous le numéro 330042, ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE, qui n'est pas la partie perdante, le versement de la somme que demande la Commission bancaire au même titre ;
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de la CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'EPARGNE ET DE PREVOYANCE enregistré sous le n° 329384 est rejeté.
Article 2 : La décision du 15 juillet 2009 de la Commission bancaire est annulée.
Article 3 : Les conclusions de la Commission bancaire présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative dans les affaires n° 329384 et n° 330042 sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE BPCE, à la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et, en application de l'article 22 de l'ordonnance du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance, à l'Autorité de contrôle prudentiel.
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